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La competencia del gobierno autónomo descentralizado municipal del cantón guayaquil sobre las concesiones mineras de vía a la costa

Una de las propuestas para llegar a la alcaldía de Guayaquil fue la regularización de las canteras en la vía a la Costa, zona de auge y crecimiento en la ciudad. Sin embargo, en este sector de la ciudad se han asentado por más de 50 años varias canteras que explotan materiales de las montañas. Por otro lado, el desarrollo urbanístico de la ciudad, así como una serie de vacíos legales ha causado que proyectos de vivienda se realicen en esta zona, lo que evidentemente ha ocasionado que exista una disputa entre estos.   

El cantón Guayaquil ha sido objeto, en los últimos 50 años, de un crecimiento caótico. A causa de esto, la ciudad se ha expandido en zonas del estero sur (Guasmo), así como asentamientos informales al norte de la vía a Daule. Estos asentamientos han sido el principal causante de que en la ciudad no exista un desarrollo urbanístico planificado. 

A causa de esto varios proyectos urbanísticos se han realizado en cantones aledaños, como Daule, Samborondón y Salitre, ocasionando que la ciudad deje de percibir un ingreso tributario. Es por esto, que la zona de vía a la costa se ha vuelto la única en la que se puede efectuar un desarrollo urbanístico. En este sentido existen alrededor de 15 proyectos urbanísticos en el sector, elevando la plusvalía del lugar.

Sin embargo, existe un inconveniente en el sector. Existen 54 canteras que operan con permisos estatales a cielo abierto (en su mayoría de manera legal) en las laderas de la cordillera Chongón Colonche. El principal producto que se extrae de estas canteras es la piedra caliza (material no metálico). A medida que los asentamientos crecen, se acortan las distancias con las canteras, lo que ocasiona, evidentemente, un problema social. 

Por estos vacíos legales que existen en la normativa municipal, principalmente en relación a su planificación urbanística, el 02 de enero del 2020 el Municipio tomó la decisión de clausurar todas las canteras en vía a la costa.

A causa de esto, varias optaron por iniciar procesos judiciales en contra de estos decretos de clausura, teniendo pronunciamientos variados.

Por lo expuesto es necesario realizar un análisis jurídico.

Análisis jurídico

Para el presente trabajo se tuvo acceso al proceso administrativo No 2019-272, aperturado por la Comisaria segunda Municipal de la Muy Ilustre Municipalidad de Guayaquil, en contra de la Concesión Minera La LORENA concesión Minera que lleva operando en vía a la costa por más de 30 años. 

Mediante providencia de fecha 2 de enero de 2020, la Comisaría segunda municipal procedió con la clausura de la concesión minera “LORENA SECTOR 1”, por cuanto indican que no cuentan con la Tasa de Habilitación Municipal, documento y permiso necesario para el funcionamiento de establecimientos dentro de la ciudad de Guayaquil.

El artículo 566 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización dispone que “Las municipalidades y distritos metropolitanos podrán aplicar las tasas retributivas de servicios públicos que se establecen en este Código. Podrán también aplicarse tasas sobre otros servicios públicos municipales o metropolitanos siempre que su monto guarde relación con el costo de producción de dichos servicios…” 

De una simple revisión en la página web del Municipio de Guayaquil, se puede apreciar que la propia entidad cantonal define a la tasa de habilitación como “el documento Municipal que habilita el desarrollo de actividades económicas (industriales, comerciales y/o de servicio) en establecimientos, acorde a las condiciones determinadas en las Ordenanzas Municipales referente al uso de suelo y los requerimientos constructivos, ambientales y de seguridad regulados para cada tipo de actividad”. Adicionalmente define a los establecimientos como “las construcciones, las instalaciones o los espacios cubiertos o sin cubrir en que se desarrollan o ejercen actividades comerciales, industriales de servicios o profesionales, independientemente que se realicen con intervención de personas o con medios automáticos. El establecimiento debe de ser independiente de otros usos en la edificación y con entrada directa desde la vía pública o desde un corredor interno de uso común. Para ser considerado como establecimiento, este debe haber sido incluido previamente en el Registro de Construcción de la edificación”.

La Corte Constitucional del Ecuador, mediante sentencia No. 018-16-SIN-CC, hizo un análisis en relación a la competencia y facultad que los Gobiernos Autónomos Descentralizados para el cobro de las tasas administrativas contempladas en el COOTAD. En dicha resolución se resalta la importancia de enmarcar la tasa dentro de los límites establecidos en la Constitución de la República y de la Ley. 

La Concesión Minera “LA LORENA CÓDIGO 162” es una concesión minera de materiales no metálicos de más de 30 años y se encuentra obligado a la estricta observancia de las normas de carácter ambiental y social, contempladas en la Ley de Minería, Ley de Gestión Ambiental, Reglamentos General de la Ley de Minería y Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador, de conformidad con el oficio No. MERNNR-CZL-2019-0124-RM. De conformidad con lo expuesto en el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Minería, La Agencia de Regulación y Control Minero (Actualmente ARCORNNR) es el ente encargado del ejercicio de la potestad estatal de, entre otras cosas, el control y la sanción dentro todas las fases de la actividad minera.  Por su parte, el artículo 27 de la Ley de minería indica de manera taxativa cuales son las fases de la actividad minera, entre la que resalta la explotación y la comercialización.

Durante los 30 años de existencia de la Concesión Minera LA LORENA CÓDIGO 162, nunca ha sido necesario presentar el comprobante de pago de Tasa de Habilitación Municipal como documento necesario para operar. Es preciso indicar que el derecho a la libre comercialización se encuentra contemplado en el artículo 49 de la Ley de Minería. En el referido enunciado normativo se dispone expresamente que los Concesionarios mineros podrán comercializar libremente su producción.     

En este sentido, resulta irrisorio que la M.I. La Municipalidad de Guayaquil solicitó tasa de habilitación para el ejercicio de actividades que están inmersas dentro de los sectores estratégicos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República del Ecuador.

El Ministerio de Minas en una consulta realizada, indica que la autoridad competente para regular a las concesiones mineras de minerales no metálicos es exclusivamente el Ministerio de Minas. El pronunciamiento expreso de la autoridad competente para regular y controlar a las concesiones mineras de materiales no metálicos es un indicador clave para la determinación de la competencia.

Por su parte, el Consejo Nacional de Competencias es el ente encargado de distribuir, desconcentrar y otorgar atribuciones a las instituciones que comprenden al sector público, es decir, que el Consejo Nacional de Competencias es el órgano rector y único órgano que tiene la facultad de delegar las competencias a una institución pública determinada. En NINGÚN momento, el Consejo Nacional de Competencias le ha dado la facultad o la competencia al Municipio de Guayaquil para regular o controlar a las concesiones mineras de materiales no metálicos.

Por su parte, la Procuraduría General del Estado, mediante pronunciamiento del 18 de octubre del 2011, realizó una absolución de consulta al Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Cuyabeno, en relación a las atribuciones que le confiere el artículo 264 de la Constitución de la República del Ecuador, así como los artículos 55 y 567 del COOTAD a las entidades seccionales municipales para la imposición de tasas que tengan relación con el uso de suelo a las actividades inherentes a los recursos naturales no renovables. En dicho pronunciamiento, la Procuraduría General del Estado, cuyos pronunciamientos son de carácter vinculante, de conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, indica expresamente que las municipalidades no cuentan con la atribución para establecer tributos sobre el uso de suelo para las actividades mineras, por cuanto no existe prestación por parte de las éstas. Adicionalmente indica que los GADS no cuentan con la competencia sobre los sectores estratégicos y que ya los artículos 174 y 207 del COOTAD ya prevén rentas a favor de ellos como compensación.

Conclusión

Por las consideraciones expuestas, el autor llega a las siguientes conclusiones:

  • La palabra cantera es una palabra mal utilizada para referirse a las actividades de extracción que se realizan en vía a la costa. El término correcto que se debe emplear es concesión minera. Esta concesión minera se rige a lo dispuesto en la ley de minería, así como a su reglamento, por cuanto forman parte de los sectores estratégicos.
  • El municipio de Guayaquil no cuenta con la competencia para regular a las concesiones mineras, por cuanto son parte de los sectores estratégicos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 264 de la Constitución de la República del Ecuador, el Estado se reserva el derecho para regular estas actividades. En este sentido, el Municipio de Guayaquil, al ser un Gobierno Autónomo Descentralizado, no cuenta con la competencia para regularlos.
  • El motivo por el cual se declara la clausura de las concesiones mineras, esto es la falta de la tasa de habilitación, es ilegal; ya que no cuentan con la competencia para imponer la clausura por cuanto forman parte de los sectores estratégicos. Adicionalmente existe un pronunciamiento emitido por la Procuraduría General del Estado en el cual se indica expresamente que los Gobierno Autónomo Descentralizados no pueden solicitar el pago de tasas de habilitación a los sectores estratégicos.